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楊煥寧局長(cháng)解讀《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》

2016年12月9日，中共中央、國務(wù)院以中發(fā)〔2016〕32號文件正式印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》(后簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，并于12月18曰向社會(huì )公開(kāi)發(fā)布。2016年12月22日國家安全監管總局局長(cháng)楊煥寧在學(xué)習宣貫《意見(jiàn)》視頻會(huì )上作了題為《大力推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展努力提升我國安全生產(chǎn)工作整體水平》的解讀，現將楊煥寧局長(cháng)解讀《意見(jiàn)》的內容整理如下。

　　《意見(jiàn)》是新中國成立后，第一次以中共中央、國務(wù)院名義印發(fā)的安全生產(chǎn)方面的文件。《意見(jiàn)》的出臺實(shí)施，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對安全生產(chǎn)工作的高度重視，標志著(zhù)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的改革發(fā)展進(jìn)入新階段。《意見(jiàn)》堅持問(wèn)題導向，著(zhù)眼制度建設，突出改革創(chuàng )新，明確了提升全社會(huì )安全生產(chǎn)整體水平的目標任務(wù)，從健全落實(shí)責任、改革監管體制、推進(jìn)安全法治、建立防控體系、強化基礎保障等五個(gè)方面細化了安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的主要方向、時(shí)間表、路線(xiàn)圖，是當前和今后一個(gè)時(shí)期指導我國安全生產(chǎn)工作的行動(dòng)綱領(lǐng)。

　　《意見(jiàn)》確定的安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的基本要求和大的方向概括為——堅守一條紅線(xiàn)、把握兩個(gè)導向、堅持五項原則。

　　堅守一條紅線(xiàn)是踐行黨的根本宗旨的必然要求，是全面建成小康社會(huì )的內在要求，更是做好安全生產(chǎn)工作的基本要求。歷史經(jīng)驗教訓表明，紅線(xiàn)意識是安全發(fā)展觀(guān)的基本要義，什么時(shí)候紅線(xiàn)意識強、守得嚴，安全發(fā)展觀(guān)就樹(shù)的牢、落的實(shí)，安全生產(chǎn)形勢就平穩可控；反之安全隱患和事故就會(huì )迭出，人民群眾的切身利益就會(huì )受到損害。

　　把握兩個(gè)導向。一是目標導向。黨中央、國務(wù)院審時(shí)度勢，在《意見(jiàn)》中提出了到2020年實(shí)現安全生產(chǎn)總體水平與全面建成小康社會(huì )相適應、到2030年實(shí)現安全生產(chǎn)治理能力和治理體系現代化的目標任務(wù)。第一個(gè)目標主要解決與全面建成小康社會(huì )不適應的問(wèn)題，全力控制生產(chǎn)安全事故總量，全力遏制重特大事故的頻繁發(fā)生，使廣大人民群眾切實(shí)感受到安全環(huán)境的改善和安全感的提高；第二個(gè)目標是在完成第一個(gè)的基礎上，取得安全生產(chǎn)工作更加穩固、更加本質(zhì)的進(jìn)步、實(shí)現安全生產(chǎn)法制、體制、機制、制度和手段體系的科學(xué)、成熟和現代化。二是問(wèn)題導向。《意見(jiàn)》聚焦和著(zhù)力解決9個(gè)方面的問(wèn)題：(1)一些地方“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”規定不明確、安全生產(chǎn)責任不明晰不落實(shí)問(wèn)題。(2)安全監管體制不順、職能交叉、存在監管漏洞和薄弱環(huán)節問(wèn)題。(3)安全生產(chǎn)法治不彰及法規標準體系不健全、有法不循、執法不嚴問(wèn)題。(4)防范工作不科學(xué)不系統不持續和企業(yè)主體責任不落實(shí)問(wèn)題。(5)職業(yè)健康監管體系不健全能力不足問(wèn)題。(6)應急救援管理體系不完善問(wèn)題。(7)安全生產(chǎn)基礎薄弱問(wèn)題。(8)市場(chǎng)機制不完善激勵約束作用不強問(wèn)題。(9)公眾安全意識淡薄和從業(yè)人員安全技能素質(zhì)偏低問(wèn)題。《意見(jiàn)》明確的改革發(fā)展思路和措施，就是基于解決這些矛盾問(wèn)題而制定的，具有很強的針對性和操作性。

　　堅持五項原則。一是堅持安全發(fā)展。發(fā)展是第一要務(wù)，安全是提高發(fā)展質(zhì)量和效益的本質(zhì)要求，要始終堅持生命至上、安全第一，確保經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展；二是堅持改革創(chuàng )新。創(chuàng )新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，安全生產(chǎn)工作要與時(shí)俱進(jìn)，必須在理論、制度、體制、機制、科技、文化等方面改革創(chuàng )新；三是堅持依法監管。必須順應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展大勢，由系統內部縱向上下式行政管控為主向市場(chǎng)經(jīng)濟條件下依法治理為主轉變，著(zhù)力提升安全生產(chǎn)法治化水平；四是堅持源頭防范。牢固樹(shù)立事故可防可控觀(guān)念，堅持謀劃在前、預防在先，把安全生產(chǎn)貫穿城鄉規劃布局、設計、建設、管理和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全過(guò)程，建立和實(shí)施超前防范的制度措施；五是堅持系統治理。堅持系統論的思想，標本兼治、綜合施策、多方發(fā)力，充分發(fā)揮中國特色社會(huì )主義制度優(yōu)勢，在黨委政府領(lǐng)導下，實(shí)行全社會(huì )、全要素、全方位治理，織密齊抓共管、系統治理的安全生產(chǎn)保障網(wǎng)。

　　《意見(jiàn)》立足重點(diǎn)，瞄準安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)，提出了一系列改革舉措。

　　一是要健全完善責任體制。《意見(jiàn)》指出，要堅守“發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià)”這條不可逾越的紅線(xiàn)，構建“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的安全生產(chǎn)責任體系，黨委、政府要發(fā)揮各自職能和作用，嚴格落實(shí)企業(yè)對本單位安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作負的全面主體責任，堵塞監管漏洞，切實(shí)消除盲區。

　　二是改進(jìn)安全監管體制。《意見(jiàn)》明確了礦山、危化品監管體制改革方向，對安全監管部門(mén)行政執法機構的地位，充實(shí)市、縣兩級安全生產(chǎn)監管執法人員，強化鄉鎮(街道)安全監管力量，完善開(kāi)發(fā)區、工業(yè)區等功能區的安全監管體制提出了具體要求。同時(shí)制定了監管執法裝備、執法和應急用車(chē)標準，執法經(jīng)費保障納入同級財政全額保障范圍等一系列措施。

　　三是嚴肅了安全法治秩序。《意見(jiàn)》將無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設、拒不整改重大隱患、強令違章冒險作業(yè)、拒不執行安全監察執法指令等具有明顯的主觀(guān)故意、極易導致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為納入刑法調整范圍，指出要“健全領(lǐng)導干部非法干預安全生產(chǎn)監管執法的記錄、通報和責任追究制度”，極大的加強了對安全生產(chǎn)非法違法的懲戒力度，保障了基層執法的嚴肅性。

　　四是建立了安全防控體系。《意見(jiàn)》對安全風(fēng)險評估論證、安全風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)控、重大危險源管理提出要求，提出安全預防工作重點(diǎn)在企業(yè)，要實(shí)行重大隱患治理情況向負有安全生產(chǎn)監管職責部門(mén)和企業(yè)職代會(huì )“雙報告”制度，各級人民政府將職業(yè)病防治納入民生工程及安全生產(chǎn)工作考核體系，嚴格執行安全生產(chǎn)和職業(yè)健康“三同時(shí)”制度。

　　五是有力引導了安全基礎建設。《意見(jiàn)》就推進(jìn)現代信息技術(shù)與安全生產(chǎn)融合的安全生產(chǎn)信息化建設、建立安全生產(chǎn)責任保險制度、將安全知識納入國民教育和農民工技能培訓提出了具體要求，為強化安全基礎提供了牢靠保障。

　　《意見(jiàn)》分6個(gè)大題，30個(gè)二級標題，《意見(jiàn)》的全部?jì)热葑罱K要變成安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的具體成果，綜合《意見(jiàn)》提出的改革任務(wù)和工作舉措共120項，涉及制度性措施50多項，其中20項尤為突出。

　　1.明確黨政主要負責人是本地區安全生產(chǎn)第一責任人，地方各級安委會(huì )主任由政府主要負責人擔任。

　　2.厘清了安全生產(chǎn)綜合監管與行業(yè)監管的關(guān)系，明確安全監管部門(mén)的綜合監管職責，切實(shí)解決大家一致反映的概念不清、邊界模糊的問(wèn)題。

　　3.建立健全企業(yè)自我約束、持續改進(jìn)的安全生產(chǎn)內生機制和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程安全責任追溯制度，更加突出強化企業(yè)主體責任。

　　4.完善安全生產(chǎn)巡查和考核制度，加強對安委會(huì )成員單位和下級政府的考核，嚴格“一票否決”制度，切實(shí)解決缺乏有效監管手段的問(wèn)題。

　　5.依托國家煤礦安全監察體制，加強非煤礦山安全監管監察。明確涉及危險化學(xué)品各個(gè)環(huán)節的安全監管法定責任，消除監管空白。對海洋石油安全監管實(shí)行政企分開(kāi)。

　　6.將安全監管部門(mén)作為政府工作部門(mén)和行政執法機構，加強安全生產(chǎn)執法隊伍建設，強化行政執法職能。

　　7.完善各類(lèi)功能區安全生產(chǎn)監管體制，明確負責安全生產(chǎn)監督管理的機構，以及港區地方監管和部門(mén)監管責任，突破監管力量薄弱的體制性障礙。

　　8.改革安全生產(chǎn)應急救援管理體制，強化行政管理職能，解決組織協(xié)調能力不夠的問(wèn)題。

　　9.堅持管安全生產(chǎn)必須管職業(yè)健康，實(shí)行一體化監管執法，實(shí)現齊抓共管。

　　10.強調加強涉及安全生產(chǎn)相關(guān)法規一致性審查，避免條款缺失或交叉沖突。

　　11.完善安全標準規范制定發(fā)布機制，原由衛生計生部門(mén)負責的職業(yè)危害防治國家標準、原由質(zhì)檢部門(mén)負責的安全生產(chǎn)強制性國家標準立項等，改為由安監總局負責。

　　12.將生產(chǎn)經(jīng)菅過(guò)程中極易導致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為列入刑法調整的范圍，填補刑法空白。

　　13.明確設區的市根據立法法的基本精神，加強安全生產(chǎn)地方性法規建設。

　　14.健全領(lǐng)導干部干預安全生產(chǎn)監管執法的記錄、通報和責任追究制度，避免以權壓法、人情執法。

　　15.明確制定監管執法裝備及現場(chǎng)執法和應急救援用車(chē)配備標準，統一安全生產(chǎn)執法標志標識和制式服裝，切實(shí)解決基層執法保障和權威性不足的問(wèn)題。

　　16.建立安全監管執法人員依法履行法定職責制度，制定落實(shí)權力和責任清單，盡職照單免責、失職照單問(wèn)責。

　　17.建立事故暴露問(wèn)題整改督辦和事故調查處理評估制度，有效避免吸取教訓不深刻、整改措施不落實(shí)、查處不到位的問(wèn)題。

　　18.建立安全風(fēng)險評估制度和重大安全風(fēng)險源頭防控制度，明確高危項目審批必須把安全生產(chǎn)作為前置條件，實(shí)行重大安全風(fēng)險“一票否決”，進(jìn)一步嚴格安全準入。

　　19.改革完善安全生產(chǎn)和職業(yè)健康技術(shù)服務(wù)機構資質(zhì)管理辦法，規范和培育多元化市場(chǎng)服務(wù)主體。

　　20.取消安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度，在高危行業(yè)領(lǐng)域強制實(shí)施安全生產(chǎn)責任保險，加快誠信體系建設，建立“黑名單”制度和失信懲戒、守信激勵機制。